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Öffentliche Anhörung
"Die Verhandlungen über das internationale Dienstleistungsabkommen (GATS) - Chancen und Risiken für Wirtschaft und Beschäftigung in Deutschland"
Deutscher Bundestag, Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit
Berlin, 7. April 2003
Stellungnahme von Attac Deutschland
Sachverständiger: Thomas Fritz, Attac, Koordinator WTO/GATS
Die Stellungnahme bezieht sich u.a. auf die Forderungen (Requests) der Europäischen Union vom Juli 2002 und auf den Angebotsentwurf (Offer), der am 10. März an die EU-Mitgliedstaaten geschickt wurde. Beide Dokumente finden sich weder auf der Webseite der EU-Kommission noch des Wirtschaftsministeriums, sondern auf Webseiten von Nichtregierungsorganisationen:
1. Welche Chancen und Risiken ergeben sich Ihrer Einschätzung nach aus dem EU-Gesamtvorschlag und aus den derzeit laufenden GATS-Verhandlungen für Ihre Branchen und Betriebe?
Für soziale Bewegungen wie Attac und andere verbanden sich bisher keinerlei Chancen mit der laufenden GATS-Runde, da es keine hinreichende Transparenz der Verhandlungen gab. Um überhaupt Einfluss nehmen zu können, hätten die einschlägigen Dokumente (vor allem Requests und Offers) rechtzeitig allen interessierten Gruppen (u.a. aus den Bereichen Umwelt, Entwicklung, Verbraucherschutz, Gewerkschaften) zugänglich gemacht werden müssen. Ferner hätten rechtzeitig Stellungnahmen all dieser Gruppen eingeholt und auch verbindlich berücksichtigt werden müssen. Beides erfolgte aber leider nicht. Die sog. "Konsultation" der EU-Kommission zu den GATS-Verhandlungen war in dieser Hinsicht eine Farce. Während die europäische Zivilgesellschaft aufgerufen war, bis Ende Januar 2003 Kommentare zu einem EU-Konsultationsdokument zu übermitteln, lief die interministerielle Abstimmung im Brüsseler 133er Ausschuss unbekümmert weiter. Am 6. Februar, also wenige Tage nach Ende der sog. "Konsultation", schickte die Kommission bereits ihren ersten Entwurf eines GATS-Angebotes an die nationalen Regierungen. Was mit den angeblich 2000 eingegangenen Kommentaren geschah oder noch geplant ist, blieb bis heute unbekannt.
Ferner müssten aber auch alle zukünftig geplanten Verhandlungsschritte seitens der EU-Kommission und der Bundesregierung rechtzeitig offengelegt werden, da die GATS-Runde nach der Übermittlung der ersten Angebote (Offers) in die Phase intensiver bilateraler Aushandlung eintritt. In dieser Phase können jederzeit weitere Forderungen oder Angebote sämtlicher WTO-Mitglieder erfolgen. Denn es ist kaum zu erwarten, dass die übrigen WTO-Mitglieder sich mit dem ersten Angebot der EU zufrieden geben werden, oder umgekehrt die EU auf Nachforderungen bei den ersten Angeboten anderer Handelspartner verzichtet, sofern überhaupt Angebote gemacht werden.
Mit größter Sorge aber betrachtet Attac die ungleiche politische Behandlung von Forderungen und Angeboten. Während zwar einzelne EU-Mitgliedstaaten, so nun auch die Bundesrepublik, öffentliche Anhörungen oder Parlamentsdebatten zu den möglichen EU-Angeboten erlebten, gibt es ein Schweigekartell von Regierungen und den meisten politischen Parteien bezüglich der schon Anfang Juli letzten Jahres übermittelten, äußerst problematischen Forderungen (Requests) der EU. Die erst vor wenigen Wochen vom kanadischen Polaris-Institut veröffentlichen EU-Requests richten sich an 109 WTO-Mitgliedstaaten, darunter 94 Entwicklungs- oder Schwellenländer. Besonders riskante Liberalisierungsforderungen stellte die EU in solch sensiblen Bereichen wie der Trinkwasser- und Energieversorgung sowie bei den Finanzdienstleistungen (mehr dazu unter 9. und 10.).
Aufgrund der bisher noch kaum untersuchten, jedoch nicht von der Hand zu weisenden erheblichen Risiken der Dienstleistungsliberalisierung fordert Attac einen sofortigen Stopp der GATS-Verhandlungen. Solange die Folgen der bestehenden GATS-Verpflichtungen wie auch möglicher weiterer Verpflichtungen in der laufenden Runde nicht umfassend und von unabhängiger Seite untersucht wurden, darf nicht weiterverhandelt werden. Gleiches gilt, solange es keine effektiven und verbindlichen Beteiligungsmöglichkeiten aller interessierten Gruppen in der EU und den übrigen WTO-Mitgliedstaaten gibt. Die bereits übermittelten Forderungen der EU müssen zurückgezogen werden. Sie kamen ohne öffentliche Beteiligung zustande und verstoßen eklatant gegen das Gebot der Kohärenz von Handels- und Enwicklungspolitik (s.u.).
2. Wie beurteilen Sie die Auswirkungen der Vorschläge auf den bundesdeutschen und den europäischen Arbeitsmarkt und die Arbeitsbedingungen, und welche Rahmenbedingungen müssen im Abkommen aus Ihrer Sicht geschaffen werden?
3. Welche Chancen für mehr Beschäftigung sehen Sie, wenn durch GATS der Export von Dienstleistungen erleichtert wir?
Anhand der (wenigen) vorhandenen Literatur ist Skepsis angesagt, inwieweit mit einer weiteren Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs ein Beschäftigungszuwachs in der Bundesrepublik oder in anderen Ländern erwartet werden kann.
So generieren die in der Bundesrepublik bedeutsameren unternehmensnahen und Kommunikationsdienste durch die Internationalisierung nur in bescheidenem Ausmaß Beschäftigung. Gründe liegen u.a. in substitutiven Effekten, verstärkten Auslagerungen repetitiver Tätigkeiten und in bisher unausgeschöpften Rationalisierungspotentialen.
Für die Abschätzung möglicher Beschäftigungswirkungen der Liberalisierung sind die Veränderungen im Dienstleistungssektor selbst zu berücksichtigen. Während der tertiäre Sektor noch bis in die 80er Jahre hinein den Beschäftigungsabbau in anderen Bereichen ausgleichen konnte, gelingt ihm dies seither nicht mehr. Auch wird die lange vorherrschende Annahme, Dienstleistungen seien relativ resistent gegenüber Rationalisierung, zunehmend widerlegt. Die Anwendung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien hilft sowohl die Standortgebundenheit der Leistungserbringung zu überwinden, als auch neue Rationalisierungspotentiale aufzudecken. Insbesondere im Bank- und Versicherungsgewerbe und bei modernen Kommunikationsdienstleistungen werden weitere Rationalisierungen erwartet. Diese erfassen vor allem Routineaufgaben, sodass sich auch im Dienstleistungssektor die Beschäftigungsaussichten für Geringqualifizierte verschlechtern.
Die Liberalisierung verstärkt den Trend einer steigenden Nachfrage nach Höherqualifizierten und sinkenden Angeboten für niedrig qualifizierte Arbeitskräfte. Die Belastung für den Arbeitsmarkt wird steigen. Erschwerend kommt hinzu, dass auch der öffentliche Sektor durch die GATS-Verhandlungen weiter unter Druck gerät. Die GATS-Liberalisierung ergänzt und verstärkt dabei Deregulierungsprozesse, die auf nationaler Ebene oder im Rahmen des EU-Binnenmarkts vorangetrieben werden. Entsprechend steigt der Anteil flexibilisierter Erwerbsformen. Teilzeitarbeit, geringfügige oder befristete Beschäftigung, Mehrfachbeschäftigung und Scheinselbstständigkeit sind im Dienstleistungsgewerbe besonders ausgeprägt. Hiervon sind Frauen überproportional betroffen. Mit der Zunahme prekärer Beschäftigungsverhältnisse sinkt die soziale Sicherheit der Betroffenen.
Da die meisten verfügbaren Untersuchungen über die Liberalisierungseffekte nur bemüht sind, eng definierte "Wohfahrtsgewinne" nachzuweisen und sich dabei auschließlich auf preisliche Wirkungen beschränken, fordert Attac umfassende Folgeabschätzungen. Diese müssten auch die Folgen für die Löhne, die Erwerbsformen, die Qualifikationsstrukturen, die Arbeitsstandards und weitergehende wirtschaftsstrukturelle Effekte berücksichtigen.
Denn das GATS ist für diese Dimensionen blind. Der GATS Artikel XIV erlaubt zwar einige allgemeine Ausnahmen von den Liberalisierungsverpflichtungen, so z.B. Maßnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen. Es fehlen aber weitergehende Arbeits- und Sozialstandards (z.B. die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation ILO). Im Unterschied zum GATT-Vertrag über den Güterhandel gibt es im GATS zudem keine Möglichkeit, einmal eingegangene Verpflichtungen im Fall von Notständen (z.B. Wirtschaftskrisen, Arbeitsmarktstörungen) wenigstens zeitlich befristet auszusetzen. Ebenso gibt es bisher keine Möglichkeit, die Vergabe öffentlicher Aufträge - über diesbezügliche Bestimmungen wird derzeit ebenfalls verhandelt - von der Einhaltung örtlicher Tarifverträge oder anderer Sozial- und Umweltstandards abhängig zu machen.
Attac fordert daher, dass sozialpolitisch motivierte Regulierungsmöglichkeiten unbedingt erhalten bleiben müssen. Sie dürfen keinesfalls als mögliche "Handelshemmnisse" auf den Prüfstand der WTO kommen. Schutz und Ausbau sozialer Rechte müssen Vorrang vor dem Handelsrecht genießen.
4. Welche Auswirkungen ergeben sich nach Ihrer Einschätzung aus bisher schon eingegangenen EU-Verpflichtungen im GATS unter der Bedingung einer zunehmenden internationalen Wirtschaftsverflechtung?
5. Wie muss aus Ihrer Sicht die Frage der Öffentlichen Daseinsvorsorge und der Global Public Goods geregelt werden, damit im internationalen Wettbewerb Qualität und Zugang für die Bevölkerung gesichert und politisch nach Maßgabe des jeweiligen Staates - hier Deutschland - gestaltet werden kann?
Die Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge sind grundsätzlich von internationalen Liberalisierungsabkommen wie dem GATS auszunehmen. Für Attac ist zentral, dass Entscheidungen über die Erbringung von Dienstleistungen nach den Prinzipien der Demokratie und Subsidiarität erfolgen müssen, das heißt so lokal wie möglich. Jede Gemeinschaft muss autonom und immer wieder neu entscheiden können, wie sie ihre öffentlichen Dienste (Bildung, Gesundheit, Wasser- und Energieversorgung, Verkehr etc.) organisieren will. Sie darf nicht zur Beteiligung transnationaler Konzerne gezwungen werden. Im Gegensatz zu den GATS-Bestimmungen müssen einmal durchgeführte Liberalisierungen jederzeit wieder rückgängig zu machen sein, sollten sie sich als problematisch erweisen.
Auch dürfen staatliche Regulierungen, die Dienstleistungserbringern (seien sie öffentlich oder privat) die Einhaltung bestimmter Qualitätsstandards abverlangen, nicht durch das Handelsrecht außer Kraft gesetzt werden. Dem steht das GATS aber mit seinem sogenannten "Notwendigkeitstest" entgegen. Mittels dieses Tests soll erreicht werden, dass staatliche Regulierungen "keine unnötigen Hemmnisse" für den Dienstleistungshandel darstellen bzw. "nicht belastender" sind "als nötig" (GATS Artikel VI.4).
Notwendigkeitstests sind neben dem GATS auch in weiteren WTO-Verträgen enthalten (z.B. GATT, SPS, TBT). Auch gab es bereits 11 Streitfälle im GATT- und WTO-System, in denen Länder als Rechtfertigung für eine staatliche Maßnahme deren "Notwendigkeit" reklamierten. Jedoch wies das Schiedsgericht in 10 dieser Fälle die Notwendigkeit der staatlichen Maßnahmen zurück. Zwei dieser Fälle betreffen die EU. Darunter der Streit um das europäische Importverbot für hormonbehandeltes Rindfleisch aus den USA, von dem angenommen wird, dass es krebserregend sein kann. Das umwelt- und gesundheitspolitische Vorsorgeprinzip, das Schutzmaßnahmen auch im Fall wissenschaftlicher Unsicherheit über das Gefährdungspotential eines Produkts erlaubt, hat im Rahmen der WTO keinen Bestand. Das WTO-Gericht entschied nach der US-amerikanischen Klage, dass das EU-Importverbot einen Verstoß gegen das SPS-Abkommen darstellt. Der zweite Fall betrifft eine kanadische Klage gegen das Asbestverbot in Frankreich. Zwar entschied das WTO-Gericht, dass das Asbestverbot gerechtfertigt sei, zugleich stellte es aber die "Gleichartigkeit" von Asbestprodukten und den weniger karzinogenen Substituten fest.
Sowohl die Nichtanerkennung des Vorsorgeprinzips wie auch die problematische Konzeption der "Gleichartigkeit" in diesen beiden Urteilen machen deutlich, dass die Notwendigkeitstests staatliche Maßnahmen des Umwelt- oder Gesundheitsschutzes oder die Förderung neuer Technologien auf diesen Gebieten behindern können. Dabei muss es aber nicht bleiben, denn letztlich können eine Vielzahl von Qualifikationsanforderungen, technischen Normen oder Lizenzierungsauflagen durch einen Notwendigkeitstest im Rahmen des GATS auf den Prüfstand kommen.
Attac fordert daher, dass staatliche Regulierungen, die die Qualität öffentlicher und privater Dienstleistungen betreffen, die dem Umwelt- und Verbraucherschutz dienen und die den kostengünstigen Zugang zu unverzichtbaren öffentlichen Diensten sichern, nicht durch das GATS außer Kraft gesetzt werden dürfen.
6. Welche Vorteile erwarten Drittstaaten und welche Befürchtungen gibt es, sollten die Europäer ihre Märkte nicht in dem Maße öffnen, wie sie es von anderen fordern?
7. An welchen Kriterien sollte sich Ihrer Ansicht nach die vorgeschlagene "wirtschaftliche Bedarfsprüfung" bei Sektoren mit erkennbaren Arbeitsmarktproblemen orientieren und wie lässt sich diese am effizientesten durchführen?
8. Welche Bilanz erwarten Sie im Bereich der Wissenschaft für Deutschland angesichts einer weitergehenden Öffnung der Dienstleistungsmärkte?
Der Wissenschaftsbetrieb ist u.a. durch den GATS-Sektor Forschung und Entwicklung (ein Teilsektor im Bereich Business Services) und den Sektor der Bildungsdienstleistungen (hier vor allem der Hochschulbereich) von den laufenden Verhandlungen betroffen.
Dienstleister im Bereich Forschung und Entwicklung weisen ein breites Spektrum von Organisationsformen auf. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um öffentliche und halböffentliche Organisationen oder private Unternehmen. Letztere nehmen allerdings weltweit an Bedeutung zu. Dies hängt u.a. mit dem Trend zu abnehmender staatlicher Forschungsförderung und steigender privater Finanzierung zusammen. Öffentliche Forschungsinstitutionen sehen sich zunehmendem Legitimationsdruck im Hinblick auf die Verwertbarkeit von Forschungsergebnissen vor allem für industrielle Innovationsprozesse ausgesetzt. Neben ihrem Rückgang wird die staatliche Förderung daher auch umorientiert zugunsten anwendungsbezogener Forschung und zulasten der Grundlagenforschung.
Als potenzielle Handelshemmnisse für die private Erbringung von Forschungsdienstleistungen gelten nicht nur die staatlichen Förderungen für die öffentlichen Einrichtungen, sondern auch diejenigen für die privaten Forschungsinstitute. Diese Unterstützungen nehmen verschiedenste Formen an: Zuschüsse, Subventionen, Kredite oder Steuererleichterungen. Ausländische Anbieter von Forschungsdienstleistungen können hier mit Verweis auf GATS die Gleichbehandlung mit Inländern fordern. Desweiteren betrachtet z.B. die OECD auch schon die Höhe staatlicher Unterstützungsleistungen als problematisch, denn dadurch würden Privatfinanziers von Forschungs- und Entwicklungsleistungen behindert. Sie betrachtet eine Verdrängung (sog. "crowding out") der in den letzten Jahren immer bedeutender gewordenen Risikokapitalgeber (z.B. Venture Capital-Firmen) durch öffentliche Forschungsförderung als Handelshemmnis. Schreibt sich diese Entstaatlichungstendenz durch das GATS fort, wird mangels öffentlicher Mittel eine politische Umsteuerung auf gemeinwohlorientierte Forschung zunehmend schwieriger.
Im Hochschulbereich verstärkt das GATS ebenfalls verschiedene Tendenzen von Liberalisierung und Privatisierung. Der internationale Handel mit Bildungsdienstleistungen wächst vor allem im Hochschulbereich stark an, wobei noch der größte Teil auf im Ausland Studierende entfällt. Die Erbringungsart des Konsums im Ausland (Mode 2) ist hier also die dominante Form. Jedoch gibt es auch einen deutlichen Trend zur Entwicklung günstigerer Angebote vor Ort, sogenannte "Offshore-Studien", um auch dieses Marktsegment abzuschöpfen. Franchising ist dabei eine der modernen Methoden des Bildungsexports. Kehrseite dieser Expansion kostenpflichtiger Studiengänge ist aber, dass die Chancen für ein frei zugängliches staatliches Hochschulwesen sinken.
Dass sich bisher nur sehr wenige deutsche Hochschulen am Bildungsexport beteiligen, begründet das Centrum für Hochschulentwicklung (CHE), ein von Bertelsmann initiierter Think Tank, mit der staatlichen Subventionierung. Anders als in Großbritannien, wo Thatcher den Universitäten bei ihrem Amtsantritt 1980 drastisch die Mittel kürzte, fehlen in Deutschland die finanziellen Anreize, um in das Exportgeschäft einzusteigen. Denn die deutschen Hochschulen seien nicht gezwungen, sich neue Einkommensquellen im Ausland zu erschließen. Daneben ist die Bundesrepublik auch kein übermäßig attraktiver Standort für ausländische Bildungsanbieter. Auch hierfür kennt das CHE die Gründe: "Die öffentliche Schul- und Hochschulbildung ist darüber hinaus gebührenfrei, was wiederum die Eintrittsschwelle für die privaten Anbieter (...) sehr hoch setzt".
Damit fungiert das CHE letztlich nur als Stichwortgeberin für politische Maßnahmen, die ohnehin auf der Tagesordnung sind: Kürzungen im öffentlichen Bildungssystem und Anreize zum eigenständigen Einwerben von Mitteln, sei es über Studiengebühren, Drittmittelforschung oder Bildungsexport.
In der GATS-Runde nun legten die USA ein sehr aufschlussreiches Verhandlungsdokument vor, das eine Reihe potenzieller Handelshemmnisse für den Bildungsexport auflistet. Zu einigen der besonders sensiblen Punkten gehören "steuerliche Benachteilung ausländischer Anbieter", "intransparente Bekanntgabe von Subventionen" und "Unwirtschaftlichkeit verursachende Schutzbestimmungen für örtliche Arbeitskräfte". Aber auch die EU hat - entgegen früherer Verlautbarungen - von den USA die Marktöffnung im Bereich privat finanzierter höherer Bildungsdienstleistungen gefordert.
Würden im Laufe der GATS-Runde z.B. die beiden EU-Ausnahmen für öffentliche Dienste und deren Subventionierung eingeschränkt oder gar gestrichen, hätten Privat-Unis den gleichen Rechtsanspruch auf Subventionszahlungen wie staatliche Hochschulen. Die Konkurrenz um die jetzt schon bewusst verknappten öffentlichen Mittel würde weiter angeheizt und der für das staatliche System verbleibende Anteil müsste zwangsläufig sinken. Bisher hat die EU aber angekündigt, kein weiteres Angebot im Bildungsbereich zu unterbreiten. Offen ist aber, wie weitreichend der Schutz durch die beiden EU-Vorbehalte überhaupt ist, da die schon erfolgte Liberalisierung bei der Inländerbehandlung womöglich Ansprüche auf Subventionen rechtfertigen kann.
Aber nicht nur Subventionen werden als Handelshindernisse attackiert. So nutzen US-amerikanische Bildungsanbieter die GATS-Verhandlungen, um die weltweite Anerkennung ihrer Studienabschlüsse und Zertifikate voranzutreiben. Derartigen Harmonisierungsbestrebungen kommt die Bundesrepublik mit der Einführung der international verbreiteten "Bachelor"- und "Master"-Abschlüsse bereits entgegen. Mit diesen kostensparenden sechs- bzw. zweisemestrigen Kurzstudiengängen hat die Regierung der Industrie zudem einen unmittelbaren Zugriff auf die Studieninhalte verschafft. Denn deren Zulassung erfolgt durch Akkreditierungsagenturen, von denen einzelne stark durch Industrievertreter dominiert sind.(1)
Das Endziel aller Liberalisierungsbemühungen im Hochschulwesen beschreibt das CHE als tayloristische "Zerlegung der Wertschöpfungskette". Deren Einzelteile - Studieninhalte, Didaktik, Lehrbetrieb, Prüfungen, Zeugnisvergabe, Vertrieb - werden zukünftig von verschiedensten Akteuren bearbeitet. Die Hochschulen degenerieren dabei zu "content providern", von denen "educational brokers" Lehrmodule beziehen und diese marktgerecht zusammenfügen. Nach dieser Vision entscheiden über die "Stimmigkeit des Gesamtkunstwerks" allein die globalen Marktkräfte.
Attac fordert daher, dass nicht nur die Hochschulbildung sondern sämtliche Stufen des Bildungswesens einschließlich der Forschung aus Handelsverträgen wie dem GATS auszunehmen sind. Unabhängig davon sind aber in gleichem Maße die Privatisierungs- und Kommerzialisierungstendenzen zu kritisieren, die unabhängig von den WTO-Verhandlungen auf nationaler Ebene vorangetrieben werden.
9. Welche Chancen bringt GATS im Bereich der Entwicklungspolitik bzw. wie kommt man mit GATS dem Ziel näher, die Entwicklungsländer stärker zu integrieren?
Die OECD behauptet in einer Studie, die Entwicklungsländer würden überproportional von der Dienstleistungsliberalisierung profitieren, üppige Wohlstandsgewinne seien zu erwarten. An diesen optimistischen Prognosen bestehen erhebliche Zweifel. Lediglich ein Viertel der weltweiten Dienstleistungsexporte entfällt auf Entwicklungsländer. Zwar vermochten sie ihren Anteil an der weltweiten Dienstleistungsausfuhr in den vergangenen zehn Jahren zu steigern, da sie jedoch mehr importieren als exportieren verzeichnen die meisten von ihnen ein deutliches Defizit.
Der Dienstleistungshandel ist in erster Linie eine Domäne industrialisierter Staaten. Sie werden es auch sein, die von einer weiteren Liberalisierung in diesem Bereich überproportional profitieren (was sich aber nicht notwendig in entsprechenden Beschäftigungszahlen niederschlagen muss, siehe oben). Auch wenn einzelne Entwicklungs- oder Schwellenländer in Sektoren wie dem Tourismus Exporteinnahmen verzeichnen, ist es doch wenig wahrscheinlich, dass sie ihr Handelsdefizit im gesamten Dienstleistungsverkehr werden abbauen können. Im Gegenteil: die forcierte Öffnung einer ganzen Reihe weiterer Dienstleistungssektoren für wettbewerbsfähige Firmen aus dem Norden, wird ihr Handelsdefizit hier eher noch anwachsen lassen.
Hinzu kommt, dass die GATS-Liberalisierung auch in solchen Bereichen stattfindet, die für die ökonomische Entwicklung von strategischer Bedeutung sind. Wer Infrastrukturleistungen wie die Telekommunikation, die Energieversorgung, das Transportwesen oder auch die Finanzinstitute kontrolliert, verfügt über erheblichen Einfluss auf die Geschicke eines Landes. Käme es zu einem erfolgreichen Abschluss der GATS-Verhandlungen, würde transnationalen Konzernen der Zugriff auf dieses infrastrukturelle Rückgrat vieler Ökonomien erheblich erleichtert.
Was bei den blumigen Wohlfahrtsberechnungen der OECD und anderer Think Tanks unter den Tisch fällt, sind qualitative Erwägungen. Die vom GATS erfassten öffentlichen Bereiche stellen unverzichtbare Elemente der menschlichen Entwicklung dar. Bildung, Gesundheitsdienste, sanitäre Anlagen, Sozialversicherungen befinden sich auch deswegen in vielen Ländern der Welt unter öffentlicher Kontrolle, weil sie als essentielle Grundgüter des Lebens angesehen werden, deren Nutzung nicht vom Geldbeutel abhängig sein darf. Die konkreten Auswirkungen von Liberalisierungsmaßnahmen auf die Armutsbevölkerung bleiben bei derartigen Wohlfahrtsberechnungen aber unberücksichtigt. Wenn deutsche Firmen die wohlhabenden Viertel südlicher Metropolen an die Wasserversorgung anschließen, mag sich das in der volkswirtschaftlichen Statistik positiv niederschlagen, den Menschen in den Armenvierteln ist damit aber noch nicht gedient.
Hinzu kommt, dass das GATS mit seiner Erbringungsart 3, kommerzielle Präsenz, im Kern ein Investitionsabkommen ist. Zwar erhoffen sich viele Entwicklungsländer einen Zustrom ausländischer Direktinvestitionen, das GATS nimmt ihnen aber wichtige Regulierungsmöglichkeiten. So wünschen sich ausländische Investoren die Beseitigung verschiedener, entwicklungs- und strukturpolitisch durchaus sinnvoller Auflagen. Dazu gehören Bestimmungen über die Höhe ausländischer Beteiligungen, Quoten für die Einstellung einheimischer Arbeitskräfte oder die Verwendung inländischer Vorprodukte, der Zwang zu Joint Ventures (Gemeinschaftsunternehmen) mit lokalen Firmen, die Einhaltung bestimmter Gesetze zum Arbeits- oder Umweltschutz sowie Handels- und Zahlungsbilanzauflagen. Letztere sollen sicherstellen, dass keine außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte durch zu hohe Importe von Vorprodukten, zu hohe Devisenausgaben oder durch Rückführungen von Gewinnen im Zusammenhang mit den Investitionen entstehen.
Es ist zu befürchten, dass die Erbringungsart der kommerziellen Präsenz zu einer weiteren Stärkung der Investorenrechte gegenüber den Gastländern führt und viele der sinnvollen Investitionsauflagen zu unzulässigen Handelshemmnissen erklärt werden. Insofern kann das GATS auch als ein "Klon" des MAI bezeichnet werden, also jenes im Rahmen der OECD verhandelten und 1998 gescheiterten Multilateralen Abkommens über Investitionen.
Erschwerend kommt hinzu, dass einmal eingegangene Liberalisierungen kaum noch umkehrbar sind. Möchte ein WTO-Mitglied Verpflichtungen im Rahmen des GATS ändern oder zurücknehmen, muss es mit anderen Mitgliedern, die dies wünschen, Verhandlungen über Ausgleichsmaßnahmen aufnehmen. Scheitern diese Verhandlungen kann das geschädigte Mitglied vor dem WTO-Schiedsgericht klagen. Bekommt es Recht zugesprochen, kann es Vergeltungsmaßnahmen ergreifen, zumeist Strafzölle. Dies ist besonders vor dem Hintergrund bedenklich, dass Investoren häufig ihren vertraglichen Verpflichtungen nicht nachkommen. In solchen Fällen haben die Regierungen mitunter keine andere Wahl, als diese Betriebe wieder in öffentliche Trägerschaft zu überführen. Aber auch in solchen Fällen könnte - bei entsprechenden Liberalisierungsverpflichtungen - ein Verstoß gegen das GATS vorliegen.
In welch starkem Maße das GATS tatsächlich zur Beseitigung von Investitionsauflagen genutzt wird, lässt sich an den vor wenigen Wochen durchgesickerten EU-Requests an 109 WTO-Mitglieder ablesen, die Mehrheit von ihnen Entwicklungsländer. So wird von Brasilien verlangt, die dortige Zentralbank solle auf jegliche Beschränkung des Kapitalabzugs aus Brasilien verzichten. Auch soll sich das Land zur Subventionierung des Privatsektors verpflichten. Von Kenia wird gefordert, die Höchstgrenze ausländischer Kapitalbeteiligungen im Telekommunikationssektor zu beseitigen. Ägypten soll auf Bedarfstests bei der Zulassung von Tourismus-Unternehmen verzichten.
Daneben fordert die EU von insgesamt 72 Ländern die Liberalisierung der Trinkwasserversorgung, ein Bereich der bisher noch gar nicht in der GATS-Klassifikation enthalten ist. Selbst im europäischen Binnenmarkt ist noch keine Trinkwasserliberalisierung erfolgt. Sollten die betroffenen Entwicklungsländer den EU-Forderungen Folge leisten, hieße dies, dass sie auf wichtige staatliche Regulierungen wie den Ressourcenschutz, Preisobergrenzen, gestaffelte Tarife, Mindestanforderungen für Instandhaltungsinvestitionen, Quersubventionierungen oder Auflagen zum Anschluss der Armenviertel verzichten müssten. Jegliche staatliche Regulierung liefe Gefahr, dem "Notwendigkeitstest" der WTO-Richter zum Opfer zu fallen.
Nicht minder problematisch ist der nunmehr seitens der EU in die GATS-Verhandlungen eingebrachte Energiesektor, der bisher ebenfalls nicht als eigenständige Kategorie geführt wurde. Dabei wird keine Energieform grundsätzlich ausgeschlossen, auch nicht der Atomstrom. Die Wunschliste der EU reicht von der Erkundung potenzieller Energiequellen, über den Bau von Anlagen und Pipelines, das Betreiben von Transport- und Übertragungsnetzen, bis hin zum Handel mit Energieprodukten.
Zu berücksichtigen ist ferner, dass besondere Risiken mit der strukturellen Benachteiligung von Entwicklungsländern einhergehen. Sie verfügen weder über genügend Ressourcen, um in angemessener Weise an den GATS-Verhandlungen teilzunehmen, noch profitieren sie in gleicher Weise von dem Schiedsgericht der WTO wie die großen Handelsnationen. Dadurch werden auch künftige GATS-Regelungen in erster Linie den Bedürfnissen der Exportindustrien des Nordens entsprechen. Daran ändern auch bessere Beteiligungsmöglichkeiten sowie größere interne und externe Transparenz der WTO wenig. Die Schere zwischen Nord und Süd wird sich dank GATS weiter öffnen.
Attac fordert, dass der Liberalisierungsdruck auf Entwicklungsländer ein Ende haben muss. Die GATS-Forderungen der Europäischen Union schränken die staatlichen Regulierungsmöglichkeiten erheblich ein, sie verhindern entwicklungsförderliche Investitionsauflagen, sie gefährden den Zugang zu lebensnotwendigen Diensten wie der Wasserversorgung und sie verunmöglichen die Rücknahme einmal eingegangener Verpflichtungen. Da die Forderungen der EU einer Kohärenz von Handels- und Entwicklungspolitik diametral entgegenstehen, müssen sie zurückgezogen werden.
10. Wie ist die weitere Liberalisierung der Bankdienstleistungen unter dem GATS zu beurteilen? Worin liegt der Nutzen für die deutschen Banken und für die deutsche Wirtschaft, worin für den Bankensektor und die Wirtschaft von Schwellen- und Entwicklungsländern? Bestehen bei einer Liberalisierung der Bankenmärkte Risiken und wie kann man diesen begegnen?
Das GATS stellt auf zwei Ebenen einen Risikofaktor für die Stabilität nationaler Finanzsysteme dar:
1.Zum einen können die mit ausländischen Direktinvestitionen verknüpften Anforderungen an einen freien Zahlungs- und Kapitalverkehr das (außen-) wirtschaftliche Gleichgewicht belasten.
2.Zum anderen birgt die Zulassung sämtlicher Bank-, Versicherungs- und Wertpapiertransaktionen erhebliche Risiken für die Stabilität der Finanzsysteme.
Die mit der Liberalisierung einhergehende Krisenanfälligkeit beschränkt sich dabei nicht nur auf die für Investoren interessanten aufstrebenden Märkte ("emerging markets"), sondern betrifft auch die entwickelten Finanzzentren.
1. Da Investoren kurzfristige Bankkredite oder auch Wertpapiere - z.B. im Krisenfall - schlagartig aus einem Land abziehen können, sind Kapitalverkehrskontrollen eine sinnvolle Maßnahme, um die Stabilität nationaler Finanzsysteme zu erhöhen. Sobald die WTO-Mitglieder aber sektorspezifische Marktöffnungsverpflichtungen im GATS eingegangen sind, verbietet der Artikel XI "Beschränkungen internationaler Übertragungen und Zahlungen im Rahmen laufender Geschäfte, die mit ihren spezifischen Verpflichtungen zusammenhängen". Nur im Falle "schwerwiegender Zahlungsbilanzstörungen oder externer Zahlungsschwierigkeiten" sind Ausnahmen zulässig, die jedoch nicht gegen Vereinbarungen mit dem IWF verstoßen dürfen. Hätte Malaysia sich 1998 beispielsweise an diese Bestimmungen gehalten und auf seine Kapitalverkehrskontrollen verzichtet, wäre es noch wesentlich stärker von der Asienkrise betroffen gewesen.
2. Nach langem Ringen gelang im Dezember 1997 die Einigung auf das GATS-Finanzdienstleistungsabkommen, das im Jahr 1999 in Kraft trat. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten 102 WTO-Mitglieder Verpflichtungen in diesem Bereich übernommen. Das Finanzdienstleistungsabkommen bezieht sich auf eine breite Palette von Versicherungs-, Bank- und Wertpapiergeschäften. In den diesbezüglichen Länderlisten haben Industriestaaten deutlich weitreichendere Verpflichtungen übernommen als Entwicklungs- und Schwellenländer. Darin spiegelt sich die ohnehin schon weitgehende Öffnung der Finanzmärkte des Nordens wider, die insofern aber völkerrechtlich bindend festgeschrieben wurde.
In der neuen GATS-Runde geraten daher gerade Entwicklungsländer stark unter Druck. So sind die jetzt bekannt gewordenen Forderungen der EU im Finanzdienstleistungsbereich äußerst problematisch. Eine Auswahl:
- Pakistan darf Kredite an ausländische Firmen nicht beschränken.
- Von Malaysia wird die Freigabe des Handels mit der inländischen Währung Ringgit gefordert.
Gerade Beschränkungen der Kreditvergabe in einheimischer Währung sind eine wichtige Maßnahme im Kampf gegen Finanzkrisen, u.a. auch um Spekulation gegen die eigene Währung zu unterbinden.
- China soll ausländische Banken nicht zum Eingehen von Joint Ventures (Gemeinschaftsunternehmen) mit chinesischen Firmen verpflichten.
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Ägypten darf das Niederlassungsrecht nicht von einem "ökonomischen Bedarf" des Landes abhängig machen.
Gerade Maßnahmen, die auf eine Stärkung des inländischen Kreditsektors abzielen, mindern die Abhängigkeit von externen, häufig volatileren Kapitalzuflüssen.
- Von Thailand wird verlangt, dass Banken, die in Offshore-Zentren lizenziert sind, Zugang zum inländischen Markt erhalten.
- Von Südafrika und vielen anderen Ländern wird verlangt, dass sie Zweigstellen keine Eigenkapitalvorschriften machen sollen.
- Indien soll den Handel mit Derivaten erlauben.
Zahlreiche Forderungen zielen auf eine Beseitigung sinnvoller aufsichtsrechtlicher Bestimmungen in Schwellenländern ab, die vor allem der Stabilität einzelner Finanzinstitute dienen. Die Intention der Finanzindustrie ist es zudem, über die auch im GATS vorgesehene gegenseitige Anerkennung der jeweiligen Heimatland-Aufsicht fortschreitend günstigere Investitionsbedingungen zu erreichen. Egal an welchem Ort der Welt sie Geschäfte machen, möchten Banken die für sie günstigsten Aufsichtsregeln anwenden können. Mit diesem Mechanismus steigt ebenfalls die Krisenanfälligkeit der Finanzsysteme. So erhöht geringes Eigenkapital das Risiko von Bankencrashs, wenn z.B. zu viele faule Kredite angehäuft wurden. Dieser regulatorische Wettbewerb kommt in erster Linie denjenigen Instituten zugute, die grenzüberschreitend tätig sind und sich belastender Auflagen entledigen können. Der öffentliche Bankensektor dagegen gerät durch das vermehrte Auftreten privater Anbieter weiter unter Druck.
Attac fordert daher, dass die Möglichkeit einer souveränen Steuerung des Zahlungs- und Kapitalverkehrs nicht durch Liberalisierungsmaßnahmen unterminiert werden darf. Vor allem Entwicklungsländern ist der Rückgriff auf umfassende Devisenkontrollen einzuräumen. Ferner ist die Entwicklung eigenständiger Kreditmärkte zu fördern, vor allem um die Abhängigkeit von externem Kapital zu mindern. Ebenso darf die Finanzaufsicht nicht weiter durch inakzeptable Liberalisierungsforderungen geschwächt werden. Aus diesen Gründen müssen die Forderungen der EU an die Adresse der Entwicklungsländer zurückgezogen werden.
11. Für das Parlament bestehen bisher insbesondere auf folgenden Gebieten der von der EU-Kommission vorgelegten "Initial Draft Offer" schwerwiegende Bedenken oder Klärungsbedarf. Wie beurteilen Sie den EU-Entwurf in diesen Fragen?
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bei dem Problem des zusätzlichen Öffnungsangebots der europäischen bzw. deutschen Dienstleistungsmärkte (Arbeitsmärkte durch grenzüberschreitende, zeitlich begrenzte Dienstleistungen durch Personen - Mode 4);
- in der Frage, ob dabei geltende nationale und EU-weite Anforderungen und Regelungen fortbestehen, wobei explizit auch die Frage von Tarifverträgen und Mindestlöhnen einbezogen ist;
- bei dem Problem des Außerkraftsetzens bisheriger Prüfungsmöglichkeiten von Arbeitsmarkt- und Auftragslage;
- in der Frage der Geltung des jeweiligen inländischen bzw. deutschen Arbeitnehmer- bzw. Arbeitgeberrechts;
- bei dem Problem der Definition des "independent professional" (Mode 4) sowie dem Schutz vor missbräuchlicher Nutzung des Marktzugangs, beispielsweise Scheinselbständigkeit (Mode 3);
- in der Frage der Einhaltung grundlegender Arbeitnehmer- und Sozialrechte (insbesondere ILO-Kernarbeitsnormen) durch Entleih- und Entsendefirmen und ihrer vertraglichen Absicherung durch nationales bzw. europäisches Recht sowie deren Kontrolle bzw. Kontrollmöglichkeiten;
- in der Frage der Einhaltung international vereinbarter Umweltstandards;
- bei dem Problem der durch die EU-Kommission geplanten weitergehenden Öffnung der Dienstleistungsmärkte bei Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, bei weiteren Umweltdienstleistungen oder im Verkehrsbereich;
Risiken der GATS-Liberalisierung für Umweltdienstleistungen resultieren sowohl aus dem verschärften Wettbewerbsdruck wie auch aus der möglichen Einschränkung staatlicher Regulierungen. Vor allem für öffentliche Unternehmen des Wasser- und Abfallsektors kommt mit dem GATS eine ergänzende Liberalisierungsebene zum Binnenmarkt hinzu. Würden die EU-Vorbehalte für öffentliche Aufgaben oder Subventionen eingeschränkt oder gar gestrichen, hätte dieses weitreichende Folgen, die bei einer möglichen Liberalisierung der Wasserversorgung besonders gravierend wären. In Gefahr gerieten damit zum Beispiel die Gebietsmonopole öffentlicher Versorgungsunternehmen, die in der Bundesrepublik durch den § 103 des Getzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB alt) geschützt sind.
Andere Risiken gehen mit möglichen GATS-Bestimmungen zu öffentlichen Aufträgen einher. So sieht GATS Artikel XV die Liberalisierung der Auftragsvergabe vor, die diesbezüglichen Verhandlungen in der WTO Arbeitsgruppe zu GATS-Regeln führten bisher allerdings noch zu keinen Ergebnissen. Dies könnte sich im Laufe der aktuellen Runde aber ändern. Die mögliche Liberalisierung der Auftragsvergabe im Rahmen des GATS ergänzt sich mit entsprechenden Vorhaben auf europäischer und deutscher Ebene. Befürchtete Folge eines verpflichtenden Ausschreibungswettbewerbs wäre die Entwicklung privater Oligopole im Versorgungsbereich. Durch das GATS kann ebenfalls weiterer Druck auf den kommunalwirtschaftlichen Querverbund ausgeübt werden. Schon jetzt gefährden die zunehmenden Veräußerungen vor allem der lukrativen Sparten der kommunalen Ver- und Entsorgung dieses Prinzip, und damit den Ausgleich zwischen defizitären und gewinnbringenden Teilen der Stadtwerke. Die Möglichkeit solcher Quersubventionierungen kann als handelsbeschränkende Maßnahme einen Verstoß gegen den GATS Artikel VI über innerstaatliche Regulierungen darstellen.
Risiken für die Beschäftigten resultieren aus dem bei der Ausschreibung von Anteilen oder der Übertragung von Gebietskonzessionen auf private Anbieter entstehenden Kostendruck. Die günstigen Angebote können womöglich nur durch Beschäftigungsabbau bzw. Einsparungen bei der Instandhaltung und Wartung der Netze realisiert werden. Hinzu kommen die mit der Ausschreibung von Investitionen einhergehenden Rationalisierungsmöglichkeiten sowie Versuche, wirtschaftliche und betriebliche Mitbestimmungsmöglichkeiten zu beschneiden.
- bei dem Problem klarer Definition der öffentlichen Daseinsvorsorge, um Streitigkeiten bzw. Streitschlichtungsverfahren bei der WTO zu vermeiden und die öffentliche Daseinsvorsorge nach Maßgabe der politischen Entscheidungen in Deutschland zu sichern;
Ein Blick auf die GATS-Klassifikation genügt, um festzustellen, dass sämtliche Dienstleistungen, die von öffentlichen Unternehmen oder im öffentlichen Auftrag erbracht werden oder erst vor Kurzem (teil-) privatisiert wurden, zum Regelungsumfang des GATS gehören: Post und Telekommunikation, Radio und Fernsehen, Bildung und Gesundheit, Müllabfuhr und Klärwerke, Kranken- und Rentenversicherung, Theater und Museen, Büchereien und Archive, Nah- und Fernverkehr. Dennoch aber gibt es zahlreiche irreführende Stellungnahmen von Seiten der WTO, der EU und von Ministerien, nach denen öffentliche Dienste bzw. "Dienste, die in staatlicher Hoheit erbracht" werden, von den GATS-Bestimmungen ausgenommen seien. So lesen wir in der WTO-Broschüre "GATS - Facts and Fiction":
"Viele öffentliche Dienste werden nicht auf kommerzieller oder wettbewerblicher Basis erbracht und sind nicht Gegenstand des GATS. Das Abkommen schließt alle in staatlicher Hoheit erbrachten Dienstleistungen von seinem Regelungsbereich aus. Diese definiert Artikel 1:3(c) als Dienstleistungen, die weder auf kommerzieller Basis, noch im Wettbewerb mit anderen Anbietern erbracht werden".
Die Behauptung, viele öffentliche Dienste seien aufgrund dieser Hoheitsklausel vom GATS ausgenommen, ist eine bewusste Irreführung. Sie dient einzig dem Zweck, die alarmierte Öffentlichkeit zu beschwichtigen. In fast allen der oben aufgeführten Dienstleistungsbereiche gibt es schon längst eine Konkurrenz zwischen öffentlichen, privaten oder teilprivatisierten Anbietern: Im Bildungsbereich existieren staatliche und private Schulen nebeneinander; medizinische Behandlungen erfolgen in staatlichen, konfessionellen oder privaten Kliniken; der Personennahverkehr erfolgt durch städtische oder private Busunternehmen; Wasserwerke befinden sich nicht mehr nur in kommunaler, sondern zunehmend auch in kommerzieller Hand. Diese Liste ließe sich noch beträchtlich verlängern. Ganz im Gegensatz zur Behauptung der WTO gibt es kaum noch relevante öffentliche Bereiche, in denen das Konkurrenzprinzip nicht längst Einzug gehalten hat und die dem Zugriff durch das GATS entzogen wären.
Eine "klare" Definition der öffentlichen Daseinsvorsorge mit dem Ziel der Vermeidung von WTO-Steitigkeiten hieße aber, für jeden dieser Sektoren zu bestimmen, was für die Liberalisierung freigegeben wird und was nicht: Weiterbildung ja, Hochschulbildung in einzelnen Aspekten, Schulbildung eher nicht. Es ist offensichtlich, dass es eine "saubere" und trennscharfe definitorische Lösung nicht gibt. Außerdem sind Liberalisierung und Privatisierung schleichende Prozesse. Je mehr private Elemente in das Bildungssystem eingeführt werden (z.B. Bildungsgutscheine, die bei öffentlichen und privaten Einrichtungen eingelöst werden könnten), umso stärker wird das öffentliche System unterhöhlt. Gäbe es also ein klares politisches Bekenntnis zur Verteidigung der öffentlichen Daseinsvorsorge, würde auf die grundsätzliche Herausnahme dieser Bereiche aus internationalen Handelsverträgen wie auch aus der Binnenmarktliberalisierung gedrungen. Etwaige definitorische Bemühungen im Rahmen des GATS wären dagegen riskant. Bestimmte Bereiche würden geopfert. Andere noch nicht. Diese kämen dann aber mit jeder weiteren GATS-Runde erneut auf den Prüfstand. Die Salamitaktik der Privatisierer könnte so nicht wirklich gestoppt werden.
- in der Frage der Gewährleistung und Sicherstellung eines hohen Qualitätsstandards beim Zugang zur staatlichen Daseinsvorsorge. Qualitätssicherung darf sich dabei nicht allein auf die staatlichen Angebote beschränken, sondern muss alle in- und ausländischen privaten Angebote mit einbeziehen. Die Entscheidung über die Gewährung von öffentlichen Subventionen muss bei den nationalen Staaten verbleiben.
siehe unter 5.
FUSSNOTEN
1)
Dies trifft z.B. für die Stiftung FIBAA (Foundation for International Business Administration Accreditation) zu, deren Mitgliedschaft aus 6 Spitzenverbänden der Wirtschaft aus Deutschland, Österreich und der Schweiz, 3 Hochschul- und weiteren Unternehmensvertretern besteht (siehe: www.akkreditierungsrat.de). Diese Akkreditierungsagentur ist neben der Zulassung von wirtschaftswissenschaftlichen Bachelor- und Masterstudiengängen auch mit der Entwicklung eigener Qualitätsstandards befasst.
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