Stephan Lindner: Die EZB und die G20

Auf den Treffen der G20 steht die Frage im Mittelpunkt, wie angesichts der globalen Krise die künftige Weltwirtschaftsordnung aussehen soll. In einer solchen Ordnung kommt den Notenbanken eine wichtige Rolle zu. Da diese heute in vielen Staaten viel unabhängiger von direkter politischer Einflussnahme agieren können als früher, ist es nicht verwunderlich, dass diese im G20-Prozess von Anfang an stark eingebunden sind. Im Folgenden soll es darum gehen, die Rolle, die unsere eigene Notenbank, die Europäische Zentralbank (EZB), in diesem Prozess spielt, einer kritischen Betrachtung zu unterziehen.

03.08.2009

Historisch gesehen sind die G20 1999 als ein Treffen entstanden, deren Teilnehmer sich vor allem aus Finanzministern und Notenbankenpräsidenten zusammensetzen. Neben diesen gehörten auch Vertreter der EU, des IWF und der Weltbank diesen Runden an. Der globalen Krise ist es zu verdanken, dass die G20 Chefsache wurde. Staats- und Regierungschefs verhandeln dort allerdings weiterhin nicht, ohne ihre Finanzminister dabei zu haben. Die Rolle der Notenbanken ist dadurch in der öffentlichen Wahrnehmung etwas in den Hintergrund getreten, obwohl sie bei der ganzen Veranstaltung nach wie vor eine nicht zu unterschätzende Rolle spielen.

Notenbanken haben in der Regel mehrere Aufgaben. Neben der Ausgabe von Geldscheinen und Münzen sind sie meist auch für die Überwachung des Zahlungsverkehrs, die Bewirtschaftung der Devisen- und Goldreserven sowie die Geldpolitik zuständig. Insbesondere die letzten drei Aufgaben machen bereits deutlich, wie stark die Aufgaben der Notenbanken mit dem Themenspektrum verwoben sind, das bei den G20-Gipfeln diskutiert wird. Ein nicht zu unterschätzendes Problem ist dabei, dass sich in den letzten Jahren im Rahmen des Erstarkens des Neoliberalismus immer mehr die Position durchgesetzt hat, dass Notenbank ihre Geldpolitik nur mit dem Ziel der Geldwertstabilität betreiben sollen und dabei unabhängig von politischer Einflussnahme durch Politiker zu sein haben.

Bei der Geldpolitik geht es darum, festzulegen, wie viel Geld zu einem bestimmten Zeitpunkt im Umlauf ist. In der Eurozone geschieht dies normalerweise dadurch, dass die Europäische Zentralbank (EZB) Kredite an Geschäftsbanken vergibt. Wichtigstes Instrument, um die Menge des im Umlauf befindlichen Geldes zu bestimmen, ist der Leitzins. Wird der Leitzins gesenkt, werden mehr Kredite nachgefragt, wird er erhöht, weniger. Der EZB ist dabei durch die Europäischen Verträge vorgeschrieben, den Leitzins immer so anzupassen, dass das Ziel der Geldwertstabilität erreicht wird. Geldwertstabilität definiert die EZB dabei als eine Inflationsrate, die mittelfristig knapp unter zwei Prozent liegt. Die Unabhängigkeit einer Zentralbank drückt sich unter anderem darin aus, dass sie bei der Festlegung des Leitzinses keinerlei Weisungen von Politikern unterliegt. Außerdem sind direkte Kreditgeschäfte zwischen Staat und Notenbank verboten. Der Staat darf sich nicht direkt bei der Notenbank verschulden und die Notenbank auch keine Schuldverschreibungen des Staates direkt aufkaufen.

Was ist daran nun problematisch? Zunächst einmal drückt sich in der Forderung nach Unabhängigkeit das ganze antidemokratische Dünkel des Neoliberalismus aus. Hätten einer demokratischen Öffentlichkeit gegenüber verantwortliche Politiker bei der Geldpolitik mitzubestimmen, so das Vorurteil, wäre es um die Geldwertstabilität schlecht bestellt. Politiker wären immer in der Versuchung, eine Politik des 'leichten Geldes' zu betreiben, die letztendlich dazu führe, dass es zu hoher Inflation komme. Und selbst diejenigen, die Politikern diesbezüglich nur die allerbesten Absichten unterstellen, führen als Argument an, dass das demokratische Systeme in derartigen Fragen viel zu schwerfällig reagieren würde, als dass bei veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen rechtzeitig das Zinsniveau angepasst werden würde.

Hinter der Forderung, die Geldpolitik einer Notenbank solle allein dem Ziel der Preiswertstabilität verpflichtet sein, stecken einige Annahmen, die wahrscheinlich bezogen auf das wirkliche Leben so nicht zutreffen. Zum einen steht dahinter die Vorstellung, dass es sich bei den Maßnahmen, mit der ein derartiges Ziel erreicht wird, um einen mehr oder weniger technokratischen Akt handelt, der von vornherein feststeht, etwa so, wie man in einem Aufzug den entsprechenden Knopf drückt, wenn man in eine bestimmte Etage will. Dem ist aber ganz und gar nicht so, wie allein die zahlreichen Debatten über die Höhe des Leitzinses in den Wirtschaftsteilen großer Tageszeitungen zeigen. Schon jetzt wird unter vielen Ökonomen ausführlich debattiert, wann wohl der richtige Zeitpunkt sei, die Zinsen wieder anzuheben, bevor eine große Inflationswelle drohe. Dabei herrscht nicht einmal Einigkeit, ob überhaupt Inflation droht oder die Gefahr nicht vielmehr in einer kurz bevorstehenden, jahrelang anhaltenden Deflation liegen könnte. Dass auch Notenbänker nicht unfehlbar sind, zeigte die letzte Leitzinserhöhung der EZB zu Beginn der Krise, als die amerikanische Notenbank bereits längst dazu übergegangen war, ihren Leitzins zu senken. Sollte sich ein solcher Fehler angesichts einer zu früh für überwunden geglaubten Krise noch einmal wiederholen, kann der wirtschaftliche Schaden enorm sein.

Sicher ist das Ziel der Preisstabilität per se erst mal nicht zu kritisieren, denn es gibt allen Wirtschaftsakteuren Planungssicherheit. Eine hohe Inflation trifft wahrscheinlich auch eher die Schichten härter, die nur über geringes Vermögen verfügen und von ihrem Arbeitslohn oder Transfereinkommen leben müssen. Wenn sie keine Erhöhungen, die die Inflation ausgleichen, durchsetzen können, erleiden sie Einkommensverluste. Andererseits schützt eine geringe Inflation natürlich auch hohe Vermögen und Einkommen und bei all dem stellt sich die Frage, ob eine niedrige Inflation nicht teilweise dadurch erkauft wird, dass andere, ebenso wünschenswerte Ziele, zu kurz kommen. So wird z.B. von vielen für plausibel gehalten, dass man unter Inkaufnahme von etwas mehr Inflation die Arbeitslosenrate wesentlich stärker senken könnte. Zudem ist auffallend, dass die EZB immer dann besonders eindringlich vor Inflation warnt, wenn es um Einkommenssteigerungen der unteren Schichten geht.

Die Inflationsrate, an der sich die Geldpolitik der EZB orientiert, wird ermittelt, in dem man die Preise eines Korbs mit Waren und Dienstleistungen misst, der die Güter des täglichen Bedarfs enthält, also z.B. Lebensmittel, Miete, Ausgaben für Freizeitaktivitäten etc. Die Krise hat allerdings gezeigt, dass Inflation auch noch von ganz anderer Seite droht, nämlich bei den Vermögenswerten, also Aktien, Immobilien usw. und auch von dort sehr gravierende Folgen für die Realwirtschaft haben kann. Diese Art von Inflation fand allerdings bisher nicht die ihr gebührende Aufmerksamkeit durch die Notenbanken. Viele glauben, dass die US-amerikanische Notenbank die Krise hätte verhindern oder zumindest begrenzen können, wenn sie mit höheren Leitzinsen der Blase im Immobiliensektor rechtzeitig entgegengetreten wäre.

Würde eine Notenbank die Zinsen erhöhen, um einer Spekulationsblase im Vermögenssektor entgegenzuwirken, hätte das in diesem Moment sicher auch entsprechende Folgen für die Realwirtschaft, allerdings langfristig vermutlich wesentlich weniger einschneidende, als sich jetzt in der aktuellen Krise zeigt. Allein dieses Beispiel zeigt bereits hinreichend, dass die Geldpolitik einer demokratischen Abwägung und Legitimation bedarf.

Letztendlich läuft im Kapitalismus nichts ohne Kredit. Als Ludwig Erhard 1948 in Deutschland die Deutsche Mark als neue Währung einführte, erhielt jeder ein Startgeld von 40 DM. Wer als kreditwürdig galt, bekam zusätzlich entsprechenden Kredit und konnte damit anfangen, entsprechenden Profit zu erwirtschaften. Damit stellt sich die Frage, wie festgelegt wird, wer eigentlich kreditwürdig ist.

Der sog. letzte Kreditgeber, der „lender of last resort“, ist die Zentralbank. Sie ist der Kreditgeber für die Geschäftsbanken, die die von der Zentralbank in Anspruch genommenen Kredite weiter verleihen. Allerdings bekommen auch die Geschäftsbanken ihre Kredite in der Regel von der Zentralbank nicht einfach so. Die EZB verlangt dafür, ähnlich einer normalen Geschäftsbank, von ihren Schuldnern eine Sicherheit. Klar, dass bei Geschäftsbanken vor allem die Sicherheiten besonders gefragt sind, die bei der Notenbank für neue Kredite hinterlegt werden können. Die meisten Zentralbanken legen sehr strenge Maßstäbe an diese Sicherheiten an und akzeptieren deshalb nur solche Schuldverschreibungen, die von Staaten oder staatlichen Einrichtungen mit der allerbesten Bonität stammen. Nicht so die EZB. Diese akzeptierte schon vor der Krise neben staatlichen Schuldverschreibungen auch die Schuldverschreibungen einer ganzen Reihe privater Akteure. Kritiker werfen der EZB deshalb vor, mit dieser laxen Praxis eine Mitschuld an der Krise zu tragen. Eine vollständige Liste aller Wertpapiere, die von der EZB als Sicherheit akzeptiert werden, kann tagesaktuell von deren Homepage heruntergeladen werden.1

Wenn eine Zentralbank mit der Senkung des Leitzinses den Kreditfluss nicht wieder in Gang bringt, ist guter Rat teuer. Zwar könnte die EZB den Leitzins, der derzeit bei 1 Prozent liegt, noch geringfügig weiter absenken, im Großen und Ganzen hat sie aber beim derzeitigen Stand ihr diesbezügliches Pulver bereits verschossen. Eine zusätzliche Maßnahme, die die EZB in dieser Situation getroffen hat, ist, die Anforderungen an die zu hinterlegenden Sicherheiten weiter abzusenken. Und nicht nur das, sie hat sogar damit begonnen, auf dem freien Markt selbst Schuldverschreibungen aufzukaufen. Bei staatlichen Schulverschreibungen ist ihr das laut den Vorgaben in den Europäischen Verträgen streng verboten. Nicht so bei den Papieren privater Emittenten.

Zwar kann es für eine Zentralbank im Angesicht einer Kreditklemme durchaus Sinn machen, die Anforderungen an Sicherheiten abzusenken oder gar selbst auf dem Markt für Schuldverschreibungen als Käufer aufzutreten, um den Kreditfluss wieder in Gang zu bringen. Dabei muss aber trotzdem die Frage gestellt werden, wer davon profitiert. In diesem Fall sind das natürlich die Emittenten der Schuldscheine, also Banken und große Konzerne, zu denen im Falle Deutschlands u.a. die Deutsche Bank, die Commerzbank, E.on und BMW gehören.

Der Handlungsrahmen, der für die EZB durch die europäischen Verträge vorgegeben ist, basiert auf der ideologischen Grundannahme, dass der Staat sich möglichst darauf beschränken soll, für die privaten Wirtschaftsakteure die Rahmenbedingungen zu setzen. Eine aktive Rolle des Staates, z.B. durch eine Ausweitung des öffentlichen Sektors oder das Ankurbeln der Wirtschaft durch Konjunkturpakete, ist eher nicht vorgesehen. Während Banken und große Konzerne bei der Kreditaufnahme in der Krise besondere Unterstützung erfahren, ist ein ähnlicher Service für den Staat nicht vorgesehen. Nicht einmal seine Schuldverschreibungen darf die EZB direkt aufkaufen.

Dabei ließe sich durchaus argumentieren, dass auch der Staat, gerade in der Krise, durch entsprechend günstige Kredite von der EZB unterstützt werden sollte. Die Entscheidung darüber, wofür diese Mittel verwendet werden, könnte dann demokratisch getroffen werden. Derzeit dürfen sich die Staaten nicht direkt bei der EZB verschulden, sondern müssen ihre Schuldverschreibungen auf dem freien Markt anbieten, wo sie nur zu Zinssätzen Käufer finden, die deutlich über dem Leitzinssatz der EZB liegen. Der Handel mit diesen Schuldverschreibungen ist ein lukratives Geschäft für die Investmentabteilungen der Geschäftsbanken, ohne das sie derzeit wohl kaum in der Lage wären, schon wieder enorme Gewinne einzufahren. Die in den Europäischen Verträgen festgeschriebene Politik, nach der die EZB in der Krise eher großen Konzernen unter die Arme greift als den Staaten und ihren demokratisch legitimierten Regierungen, hat in der EU und ihren Mitgliedsstaaten einige ideologische Geschwister. Auf europäischer Ebene ist das unter anderem der sog. Stabilitäts- und Wachstumspakt, der die staatliche Verschuldung begrenzen soll. Zwar hat sich dieser Pakt, gemessen am Ziel der Begrenzung der Staatsverschuldung, in den letzten Jahren immer mehr als wirkungslos erwiesen, seine Mächtigkeit in politischen Debatten auf nationaler Ebene hat er aber beibehalten. In Haushaltsdebatten taucht er weiterhin regelmäßig als Sachzwang auf, wenn es darum geht, Ansprüche an den Staat von Menschen abzuweisen, die über keine besonders starke Lobby verfügen, wie z.B. Empfänger von Sozialleistungen. In Deutschland hat dieser Pakt in Form der Schuldenbremse erst kürzlich eine weitere Schwester bekommen, weshalb man keinesfalls dem Irrglauben erliegen sollte, die dahinter stehende neoliberale Ideologie hätte sich mit der gegenwärtigen Krise bereits erledigt.

Ein weiterer Verwandter aus dieser Ideologie ist die Agenda 2010. Verhindert man, dass ein Staat günstige Kredite bekommt und schränkt seine Möglichkeiten zur Schuldenaufnahme in der Krise stark ein, legt man einer Regierung damit gleichzeitig nahe, jedwede Krise mit den Mitteln einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik zu bekämpfen. Das sind dann genau die Maßnahmen, die in den letzten Jahren in Deutschland unter dem Namen Agenda 2010 traurige Berühmtheit erlangten.

Im Rahmen der G20 geht es derzeit unter anderem darum, ob diese Art von Politik auch auf globaler Ebene weiterhin Richtschnur bleiben soll, u.a. für internationale Finanzinstitutionen wie den IWF, oder geändert wird. Auf dem Gipfel in London war viel von Konjunkturpaketen die Rede. Außerdem wurde beschlossen, die Mittel des IWF stark aufzustocken, damit dieser seine Kreditvergabe an wirtschaftlich weniger entwickelte Staaten stark ausweiten kann und diese auch unter weniger starken Auflagen vergeben kann als bisher. Kurz nach dem G20-Gipfel war in den Medien zu lesen, die Ergebnisse hätten die europäischen Notenbänker „geschockt“.2 Dabei bleibt zu hoffen, dass diese ihren Einfluss in dem Prozess zukünftig nicht dazu nutzen werden, hier das Rad wieder rückwärts zu drehen.3

Allerdings stehen die Notenbänker bei den Londoner Beschlüssen nicht nur auf der Verliererseite. Parallel zur besseren Mittelausstattung des IWF wurde auch eine Aufwertung des Financial Stability Forum beschlossen, das seitdem Financial Stability Board heißt und zusammen mit dem IWF daran arbeiten soll, weltweit Praktiken zu benennen und anzuprangern, die zu einer neuen Krise führen können. Vorsitzender dieses Gremiums ist der Präsident der italienischen Notenbank Mario Draghi, der auch im System der europäischen Zentralbanken ein gewichtiges Wort mitzureden hat. Die Mitglieder des FSB rekrutieren sich vor allem aus den Notenbanken, Finanzministerien und Finanzmarktaufsichten der Mitgliedsstaaten der G20 und einiger weniger weiterer Länder. Aus Deutschland ist neben dem Finanzministerium auch die BAFIN Mitglied.4

Eine wichtige Rolle soll der Europäischen Zentralbank auch bei der Umsetzung der G20-Beschlüsse innerhalb der EU zufallen, wenn es um die Schaffung einer europäischen Finanzmarktaufsicht geht. In Zukunft soll es einen „Europäischen Rat für Systemrisiken“ geben, dessen Vorsitz zumindest zu Beginn der Präsident der Europäischen Zentralbank inne haben wird.

Zwar hatte die Europäische Zentralbank bisher relativ wenig Kompetenzen, wenn es darum ging, die Stabilität des Finanzsystems in der EU zu sichern, im Rahmen der wenigen Zuständigkeiten, die sie aber bisher hatte, hat sie sich nicht gerade mit Ruhm bekleckert. So gibt sie z.B. jährlich im Oktober einen Bericht zu den Bankstrukturen in der EU heraus,5 in denen von Kritik am Geschäftsgebaren der Banken bisher wenig zu sehen war. Eher verfolgt man das überproportionale Wachstum des Finanzsektor mit Wohlwollen und sieht sich als Partner der Branche, mit der es gemeinsam gilt, ein entsprechendes Regelwerk zur Regulierung der Finanzmärkte zu entwickeln.6 Tiefgreifende Reformen dürften also aus diesem Kreis eher nicht zu erwarten sein.

Analysiert man die bisherigen Beschlüsse der G20, so muss man feststellen, dass sie bisher völlig unzureichend sind, um der globalen Krise Herr zu werden. Insbesondere zwei der wichtigsten Ursachen, die immer wieder als mitverantwortlich genannt werden, die globalen Ungleichgewichte und die in den letzten Jahren wieder stark gewachsene Kluft zwischen arm und reich wurden bisher kaum thematisiert, geschweige denn mit überzeugenden Maßnahmen angegangen. Umgekehrt heißt das aber nicht, dass alle Maßnahmen, die die G20 bisher beschlossen haben, falsch sind. Viele der Maßnahmen, die in die richtige Richtung gehen, wie z.B. eine Lockerung der Vergabekriterien für IWF-Kredite, konnten aber nur gegen den erbitterten Widerstand von Institutionen wie der EZB gefasst werden. Einer der prominentesten Fürsprecher für diese reaktionäre Politik ist die deutsche Bundesregierung, die das mit der derzeitigen Verfasstheit der EZB verbundene Politikkonzept in der EU durchgesetzt und seitdem eisern verteidigt hat. Solange diese Strukturen fortbestehen, ist es wenig wahrscheinlich, dass von Europa eine Politik ausgeht, die in Bezug auf Verteilungsfragen deutlich fortschrittlicher ist als bisher.

Eine Thematisierung der EZB im Rahmen der G20-Proteste hätte dabei vor allem aus zwei Gründen einen gewissen Charme: Zum einen würde sie eine Institution treffen, die es bisher kaum gewöhnt ist, mit öffentlichem Protest konfrontiert zu sein. Auf Grund der wichtigen Rolle, die die EZB für viele Länder spielt, besteht berechtigte Hoffnung, damit auch Aufmerksamkeit über Deutschland hinaus zu finden. Dies wäre zum anderen auch eine gute Gelegenheit, kurz vor dem im Oktober anstehenden irischen Referendum über den Vertrag von Lissabon, einen solidarischen Gruß nach Irland an diejenigen zu schicken, die sich dort für ein abermaliges Nein einsetzen.

Die EZB ist derzeit die mächtigste demokratiefreie Zone innerhalb der EU. Es ist an der Zeit, das zu ändern.

Von Stephan Lindner. Der Artikel wurde im Auftrag der Projektgruppe Krisen erarbeitet. Stephan Lindner ist Experte für Europapolitik, Finanzmärkte sowie Internationale Beziehungen und Mitglied des Attac-Rates.

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