Matthias Schmelzer: Goldstandard, neues Bretton Woods, Clearing Union? Das Scheitern der G20 angesichts der währungspolitischen Herausforderungen der Krise

Als vor zwei Jahren, auf dem Höhepunkt der tiefsten Krise des Kapitalismus seit den 1930er Jahren, die Gruppe der 20 größten Wirtschaftsnationen (G20) als zentraler Krisenmanager auf globalen Plan trat, war dies eine zentrale Zensur.

17.11.2010

Zum einen machte es die realen Machtverschiebungen in Folge des Aufstiegs der so genannten Schwellenländer und der anhaltenden Wachstumskrise des Zentrums deutlich: Nicht mehr die G8,  sondern die Regierungen der G20 handelten ab diesem Zeiptunkt unter sich die zentralen weltwirtschaftlichen Entwicklungen aus. Damit waren ehemalige Kolonien und einige große Länder des Südens im Club der Mächtigen angekommen, und dieser repräsentierte formal zwei Drittel der Menschheit, darunter große Teile der Armen. Andererseits wurde vor zwei Jahren inhaltlich ein ambitioniertes Reformpaket angekündigt, die Finanzmärkte sollten umfassend und flächendeckend reguliert und künftige Krisen effekiv verhindert werden, vielfach war von einem "neuen Bretton Woods" die Rede.

G20: Währungskrieg statt neues Bretton Woods?

Zwei Jahre später muss konstatiert werden, dass die Politik der G20 zu scheitern droht: Immer deutlicher wird, dass eine Ausweitung des Clubs der Mächtigen mit Demokratisierung nichts zu tun hat und die Kooperationswilligkeit der Herrschenden Blöcke an ihre Grenzen stößt. Bei ihrem Gipfeltreffen am 11. und 12. November in Seoul standen die jeweiligen Machtinteressen im Vordergrund. Zwar wurde als Ergebnis der zweijärigen Arbeit eine halbherzige und viel zu lang gestreckte Erhöhung der Eigenkapitalquoten der Banken (Basel III) beschlossen, und einige verwässerte Reformprojekte auf regionaler oder nationaler Ebene angestoßen. Doch während sich die Krise der globalen Ungleichgewichte weiter zuspitzt - es ist sogar offen die Rede von Währungskrieg - haben die G20 so fundamentale Fragen wie Wechselkurse, das kriselnde Dollar-Leitwährungssystem und die globel Schuldenkrise noch kaum diskutiert. Im Gegenteil, die Divergenzen wachsen: Während des Gipfels in Seoul attackierte fast jeder jeden. Während die USA China vorwerfen den Kurs seiner Währung nicht schnell genug aufwerten zu lassen, ärgern sich die Schwellenländer und die Bundesregierung über die Dollarflut der US-Notenbank und die USA kritisieren den Handelsüberschuss Deutschlands.

Inmitten dieses Chaos werden Forderungen nach alternativen Währungssystemen laut: Weltbankpräsident Robert Zoellick spricht über eine Rückkehr zum Goldstandard und die USA fordern Obergrenzen für exzessive Überschüsse und Defizite und schließen damit - auch wenn ihre Ernsthaftigkeit bezweifelt werden muss - an Keynesianische Konzepte der 1940er Jahre an. Aber was sind das überhaupt für Alternativen? Welche Währungssysteme gab es bisher, welche könnte es geben, und was waren ihre Vor- und Nachteile?

Um dies zu verdeutlichen ist eines der wichtigsten Theoreme der internationalen Makro­ökonomie ausgesprochen hilfreich, das so genannte Unmöglichkeits-Theorem oder grundlegende Politik-Trilemma. Es besagt, dass eine Regierung immer nur zwei der folgenden drei politischen Ziele gleichzeitig realisie­ren kann: erstens fixe Wechselkurse, zweitens autonome, auf interne Ziele wie Stabilität, Vollbeschäftigung, demokratische Steuerung oder Wachstum gerichtete Geld­politik und drittens international freien Kapitalverkehr.

Abbildung 1: Graphische Darstellung des Unmöglichkeits-Theorems und der drei wichtigsten Währungssysteme

Die drei wichtigsten historischen Wechselkursregime – Goldstandard (1871 bis 1914), Bretton Woods (1944 bis 1971) und flexible Wechselkurse (1973 bis heute) – haben das Trilemma jeweils unterschiedlich gelöst und entsprechend dem sozio-ökonomischen Kontext und den vorherrschenden ökonomischen Theorien jeweils eines der drei Ziele im Namen der anderen beiden geopfert.

Der Goldstandard ist grundlegend antidemokratisch!

Wenn die Zahlungsbilanzen, die Stabilisierung der Wechselkurse und die internationalen Kapitalmärkte es verlangten, wurden sinkende Löhne oder steigende Arbeitslosigkeit rigoros durchgesetzt. Als Hauptbedingungen für das Funktionieren des Goldstandards beschreibt der Ökonom Barry Eichengreen die Beschränkung des Wahlrechts auf (besitzende) Männer, schwache Arbeiterparteien und Gewerkschaften und die hohe Flexibilität der Löhne und Preise, sowie die Möglichkeit gesellschaftlicher Stabilität bei hoher Arbeitslosigkeit. Der Goldstandard ist antidemokratisch. Er sorgte dafür, dass die Kontrolle und Regulation des Geldes trotz zunehmender Politisierung der Wirtschaftspolitik jenseits der Sphäre der demokratischen Alltagspolitik blieb. Denn, so heißt es zusammenfassend in einem Standardtextbuch, die "Stabilität der Wechselkurse [beruhte] auf der Unterwerfung der nationalen Wirtschaftspolitik unter das Diktat des Zahlungsbilanzausgleichs."

Barry Eichengreen hat in Globalizing Capital überzeugend argumentiert, dass ein Währungssystem wie der Goldstandard (feste Wechselkurse kombiniert mit der Abwesenheit von Kapitalkontrollen) zutiefst antidemokratisch ist und daher ab den 1920er Jahren zunehmend funktionsuntüchtig wurde. Unter Bedingungen der Demokratie, mit starken Arbeiterbewegungen und aufgrund der sich international durchsetzenden keynesianischen Theorien war keine Regierung mehr in der Lage, die Geldpolitik ausschließlich nach der Goldmenge und der Aufrechterhaltung fester Wechselkurse zu richten, sondern interne Gesichtspunkte wie Vollbeschäftigung und Wachstum gewannen an Bedeutung.

Bretton Woods: Kapital kontrollieren, doch Ungleichgewichte und Leitwährung als Krisenfaktoren

Nach dem Zusammenbruch des Goldstandards, nach den Währungsturbulenzen im Zusammenhang der Weltwirtschaftskrise und des zweiten Weltkriegs, war die Konferenz von Bretton Woods 1944 der Versuch, Weltwirtschft und Weltwährungsordnung auf neue Füße zu stellen. Eine Rückkehr zum Freihandelsregime des Goldstandards wurde in Bretton Woods allgemein abgelehnt, da dieser die inländische und sozialstaatlich ausgerichtete Geldpolitik unter die Rationalität internationaler Kapitalmärkte untergeordnet und so eine autonome und auf Vollbeschäftigung zielende Geldpolitik unmöglich gemacht hätte. Stattdessen sollte die Rolle des Staates gegenüber der des Marktes deutlich gestärkt werden. US-Finanzminister Hans Morgenthau formulierte die vorherrschenden Einstellungen drastisch: Die neue Finanzordnung solle ein "Instrumentarium souveräner Regierungen und nicht privater Finanzinteressen" sein und Regierungen sollten "die wucherischen Geldleiher aus dem Tempel der internationalen Finanzen vertreiben." Der Glaube an automatische ausgleichende Marktkräfte und daran, dass staatliche Eingriffe in Waren- und Kapitalverkehr schädlich seien, galt als überholt.

Die angestrebte Stabilität der internationalen Währungsordnung und internationaler Freihandel, so die Vorstellung in Bretton Woods, seien nur mit Hilfe fester Wechselkurse zu garantieren. Die fixen Wechselkurse sollten von den Zentralbanken durch Interventionen an den Devisenmärkten gestützt werden, so dass die Paritäten nicht um mehr als ± 1 Prozent schwankten. Um Zahlungsbilanzdefizite abzufedern, wurde der Internationale Währungsfonds (IWF) gegründet, dessen Aufgabe es war, durch Gewährleistung von Krediten "die Stabilität der Währungen zu fördern, geordnete Währungsbeziehungen zwischen den Mitgliedern aufrechtzuerhalten und Währungsabwertungen aus Wettbewerbsgründen zu verhindern." Nur in Ausnahmesituationen, im Falle von grundlegenden Ungleichgewichten ("fundamental disequilibrium"), sollten Veränderungen der Wechselkurse in Absprache mit dem IWF und unter Zuhilfenahmen von Kapitalkontrollen vorgenommen werden. Aus verschiedenen Gründen, doch vor allem, um das nationale Prestige einer Währung nicht zu gefährden, auf Druck der im Außenhandel involvierten Industrien und um Währungsspekulationen zu vermeiden, wurden Anpassungen der Wechselkurse im Währungssystem von Bretton Woods trotz dieser prinzipiellen Möglichkeit nur ausgesprochen selten vorgenommen.

Da aus den beschriebenen Gründen sowohl die Disziplin des Goldstandards als auch die Unstabilität floatender Wechselkurse abgelehnt wurden, etablierte die internationale Staatengemeinschaft in Bretton Woods ein Währungssystem, das gleichzeitig autonome, demokratische Geldpolitik ermöglichte und durch fixe Wechselkurse eine stabile internationale Handelsordnung einrichtete. Entsprechend dem beschriebenen Trilemma wurde dafür der freie Kapitalverkehr drastisch eingeschränkt.

Kapitalverkehrskontrollen, so die vorherrschende Meinung, waren notwendig, um bei festen Wechselkursen eine demokratische Geldpolitik zu ermöglichen und "fast alle Analysten", so der Historiker Harold James in einem Standardwerk zu Bretton Woods, hielten "Kontrollen des Kapitalverkehrs für unbegrenzte Zeit" für eine notwenige Voraussetzung für internationalen Handel. Internationaler Kapitalverkehr sollte allein dazu dienen, die für den internationalen Handel notwendigen Zahlungen zu ermöglichen. Staaten wurde explizit das Recht zugesprochen, alle Kapitalbewegungen zu kontrollieren, und sie wurden sogar dazu aufgefordert, Kontrollen im Falle destabilisierender Kapitalströme einzusetzen.

Der Kompromiss von Bretton Woods war jedoch von Anfang an ein fauler Kompromiss, der zentrale Funktionsfehler aufwies. Auch wenn die Ablehnung fixer Wechselkurse und die Befürwortung von Kapitalverkehrskontrollen stabilisierende Wirkungen auf die globale Ökonomie der Nachkriegszeit hatten, war Bretton Woods von Anfang an so gestrickt, dass es im Laufe der Zeit von Krisen zerrissen werden musste. Dies hatte vor allem daran zwei Gründe: Erstens fehlten effektive Mechanismen, um Ungleichgewichte in den Handels- und Zahlungsbilanzen auszugleichen. Zweitens war die Leitwährungsfunktion des US-Dollars nicht nachhaltig. Keynes hatte diese beiden Punkte in seinen ursprünglichen Plänen, die er Anfang der 1940er Jahre im Auftrag der britischen Regierung entwickelt hatte, bearbeitet. Sie konnten sich in den Verhandlungen jedoch nicht durchsetzten, da vor allem die multilaterale Ausrichtung und der Fokus auf internationale Balance der aufstrebenden Hegemonialmacht USA zu weit gingen.

Neoliberaler Hebel: Freiheit für Wechselkurse und Kapital!

Das Währungssystem von Bretton Woods brach Anfang der 1970er Jahre zusammen, ausgelöst durch die Entscheidung des amerikanischen Präsidenten Nixon im August 1971, die Goldkonvertibilität des Dollars aufzugeben. Was folgte, war über Jahre hin von transnational vernetzen neoliberalen Netzwerken – vor allem der Mont Pèlerin Society – ideologisch und politisch vorbereitet worden. Ein wettbewerbsorientiertes Währungssystem, dass floatende Wechselkurse mit zunehmender Liberalisierung des Kapitalverkehrs kombinierte. Der Zusammenbruch von Bretton Woods markiert eine globalgeschichtlich außerordentlich tief greifende Veränderung: sie wurde von Zeitgenossen wie dem deutschen Zentralbankier Otmar Emminger als eine Art "Kopernikanische Revolution" wahrgenommen und gilt als "entscheidende Weichenstellung für das neoliberale Projekt eines deregulierten Weltmarktes" (Huffschmid). Floatende Wechselkurse setzten sich in den 1970er Jahren global durch, wenn auch schon bald in einigen Gebieten, vor allem der Eurozone, zunehmend auf eine Wiedereinführung fixer Wechselkurse hingearbeitet wurde.

Dabei erwiesen sich die realen Erfahrungen mit flexiblen Wechselkursen als sehr anders, als in der neoliberalen Theorie prophezeit – zwei Punkte sollen hier kurz hervorgehoben werden: Entgegen der zentralen Hypothese, die von einer stabilisierenden Wirkung der Spekulationen und der Stabilität flexibler Wechselkurse ausging, schwankten diese ab den 1970er Jahren teilweise sehr stark, angetrieben durch destabilisierende Spekulationen und das so genannte "overshooting". Diese Fluktuationen hatten oft keinerlei Beziehungen zu den realen wirtschaftlichen Entwicklungen. Der weltweite Devisenhandel ist seit der Liberalisierung der Devisen- und Finanzmärkte in den 1970er Jahren in einer damals kaum vorstellbaren Weise explodiert: Heute werden täglich Währungen im Wert von über 3,2 Billionen US-Dollar gehandelt – mehr als das Siebzigfache des täglichen Handels in Gütern und Dienstleistungen. Der Devisenhandel dient dabei längst nicht mehr nur der Finanzierung des internationalen Handels, sondern ist weitgehend durch Spekulationen auf Veränderungen der Wechselkurse und Absicherungen gegen dieselben angetrieben. Flexible Wechselkurse zwischen wichtigen Währungen und weitgehend liberalisierter Devisen- und Kapitalverkehr haben einen internationalen Markt hervorgebracht, auf dem auf zukünftige Auf- oder Abwertungen nationaler Währungen spekuliert wird – ein lukratives Geschäft mit teilweise katastrophalen Folgen, wie die Asienkrise 1997/98 deutlich gezeigt hat.

Wohin dieses Währungs- und Finanzsytem geführt hat, zeigt die Krise seit 2007: Währungsspekulationen, globale Ungleichgewichte, Explosion öffentlicher Schulden. Die aktuelle Krise hat die Kritik an und die Kontroverse um das neoliberalen Währungssystem und entsprechende ökonomischen Theorien noch einmal verstärkt: Die Annahme, Marktkräfte würden am effizientesten die korrekten Wechselkurse bestimmen und Devisenspekulationen würden die Marktkräfte dabei unterstützen ist schon seit Jahren diskreditiert. Und mittlerweile fordern sowohl die UNCTAD in ihrem Trade and Development Report 2009 als auch eine Vielzahl renommierter Ökonomen wieder den vermehrten Einsatz von Kontrollen des internationalen Kapitalverkehrs, um das Risiko internationaler Finanzkrisen zu vermindern.

Die Krise globaler Ungleichgewichte sozial gestalten: Für eine globale Ausgleichsunion!

Globale Ungleichgewichte und das neoliberale Währungssystem waren zentrale Ursachen der Weltwirtschaftskrise. Jean-Claude Trichet, Präsident der Europäischen Zentralbank, hat kürzlich die G20 mit folgender Begründung aufgefordert, globale Ungleichgewichte auszuräumen: "Wenn wir sie nicht korrigieren, haben wir das Rezept für die nächste große Krise." Doch diesen Worten folgten keine Taten. Die herrschende Krisenpolitik muss durch ein radikales Umdenken auf eine alternative Weltwirtschaftsordnung abgelöst werden, die auf Ausgleich und globale Gerechtigkeit abzielt. Was wir brauchen, ist ein globales Ausgleichssystem.

Globale Ungleichgewichte beschreiben die seit den 90er Jahren zu beobachtende Konstellation, dass eine Gruppe von Ländern – allen voran China, Deutschland und Japan – permanent mehr exportierten als sie wieder importierten. Dadurch häuften sie Überschüsse an, welche wiederum dem Weltmarkt als anlagesuchendes Kapital zur Verfügung standen. Gleichzeitig türmten sich gewaltige Defizite auf – allen voran in den USA, aber auch in Großbritannien und Spanien, die durch riesige Schuldenberge gegenfinanziert wurden. Globale Ungleichgewichte symbolisieren auf drastische Weise das Scheitern des Neoliberalismus. Sie widerlegen nicht nur die festgefahrene Annahme, freie Marktkräfte führten zu internationalem Gleichgewicht. Sie ermöglichten überhaupt erst die Niedrigzinspolitik und den damit einhergehenden kreditfinanzierten Kaufrausch in den USA, der in den letzten Jahren die Überschüsse der globalen Produktion durch Verschuldung künstlich absorbiert hatte.

Die bisher diskutierten Lösungsvorschläge – von Chinas Vorstoß für einen Währungskorb bis hin zum von den G20 diskutierten Rahmenplan für nachhaltiges und ausgeglichenes Wachstum – sind jedoch nur Flickschusterei: sie werden weder die Krisendynamiken globaler Ungleichgewichte in den Griff kriegen noch können sie die Basis für eine gerechte Weltwirtschaft sein. Sinnvoll wäre stattdessen ein ganz anderes Weltwährungssystem, das nicht nur effektiv internationalen Kapitalverkehr kontrolliert und damit die wirtschaftspolitische Autonomie von Regierungen wiederherstellt, sondern auf internationales Gleichgewicht abzielt. Statt einseitig nur die Defizitländer mit Schuldzinsen zu bestrafen, und die Überschussländer mit Habenzinsen zu belohnen – was das Ungleichgewicht noch vergrößert, sollten Regeln wie die Sanktionierung von Überschüssen eingeführt werden. Der vom britischen Ökonomen John Maynard Keynes eingebrachte Vorschlag einer International Clearing Union wurde in 1940er Jahren beim Aufbau der Nachkriegsordnung diskutiert – und verworfen. Es ist Zeit, an diese Diskussion anzuknüpfen.

Das in Attac diskutierte Modell einer internationalen Ausgleichsunion hat fünf Elemente: Erstens hat jedes Land bei einer neu geschaffenen internationalen Clearing Stelle ein Konto, über das alle seine Zuflüsse und Abflüsse im Rahmen der Außenwirtschaftsbeziehungen abgewickelt und registriert werden. Als Verrechnungseinheit dieser Konten dient eine neu zu schaffende internationale Währung (der Globo). Zweitens werden die Wechselkurse aller Währungen in einem festen, aber mittelfristig anpassungsfähigen Verhältnis zur Weltwährung fixiert. Besondere Vereinbarungen regeln, nach welchen Kriterien die Wechselkurse angepasst werden, wenn sich Preisniveau oder Produktivität in verschiedenen Ländern mittelfristig unterschiedlich entwickeln. Drittens werden in das System der internationalen Ausgleichsbank Mechanismen eingebaut, die sicherstellen, dass Länder sowohl ihre exzessiven Überschüsse als auch ihre exzessiven Defizite abbauen. Dies geschieht einerseits über progressive Strafsteuern auf exzessive Überschüsse und Defizite, die direkt über die Ausgleichsbank verrechnet werden können, sowie andererseits, falls die Strafsteuern nicht ausreichen, über Maximalgrenzen der Guthaben bei der Ausgleichsbank. Durch die Sanktionen der Ausgleichsunion für Exportüberschussländer wird beispielsweise dem aggressiven Wachstumsmodell der Bundesrepublik, dass durch sog „Lohnzurückhaltung“ und Schwächung der Gewerkschaften seine Wettbewerbsfähigkeit auf Kosten anderer Länder steigert, entgegengewirkt. Viertens hat jedes Land hat das Recht, den Kapitalverkehr zu kontrollieren. Und fünftens werden die Grundregeln der internationalen Ausgleichsunion völkerrechtlich verankert und auf demokratischen Wege, z.B. durch ein globales Referendum, beschlossen.

Im Unterschied zu den drei beschriebenen Währungssystemen - Goldstandard, Bretton Woods, frei floatenden Wechselkursen – bietet das Modell einer internationalen Ausgleichsunion eine Möglichkeit, die Krise sozial gestalten. Anders als Goldstandard und frei floatende Wechselkurse handelt es sich um ein kooperatives System, das demokratische Autonomie stärkt; und anders als das gescheiterte Währungssystem von Bretton Woods kann es die Krise globaler Ungleichgewichte, wie auch das globale Problem der Leitwährung angehen. Eine internationale Ausgleichsunion führt dazu, Finanzmärkte drastisch zu schrumpfen, Währungsspekulationen zu beenden und globale Ungleichgewichte effektiv zu bekämpfen. Es schafft einen Rahmen, um jenseits des Drucks des internationalen Kapitals und finanzpolitischer Sachzwänge Kämpfe für Emanzipation und Befreiung zu ermöglichen.

Matthias Schmelzer, Wirtschaftshistoriker und Politikwissenschaftler, war bis Herbst 2010 im Kokreis von Attac, ist aktiv bei Attac Berlin und in der Vorbereitung des Postwachstumskongresses im Mai 2011 in Berlin. Er promoviert über das Wachstumsparadigma in der Nachkriegszeit und ist Autor des Buches Freiheit für Wechselkurse und Kapital. Die Ursprünge neoliberaler Währungspolitik und die Mont Pélerin Society (Marburg: Metropolis-Verlag, 2010)

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Weitere Links

Keynes' Bancor-Plan (in deutscher Übersetzung): PDF-Dokument

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